Jak zapewnić trwałość projektów finansowanych ze środków unijnych
15.04.2013
Jak zapewnić trwałość projektów finansowanych ze środków unijnych

Sięgając po środki unijne często determinacja otrzymania dofinansowania jest tak duża, że przesłania czas przyszły kiedy projekt trzeba zrealizować, rozliczyć, a potem jeszcze utrzymać jego trwałość.

Beneficjenci gotowi są obiecać złote góry by dostać dofinansowanie, refleksja przychodzi gdy trzeba je dostarczyć wraz z wnioskiem o płatność do Instytucji Zarządzającej. To zupełnie normalne, że składając wniosek projektodawcy chcą pokazać się z jak najlepszej strony, ale także oczywiste powinno być, że związanie się z unijnym dofinansowaniem ma swoje konsekwencje. I to na długo. Okres realizacji projektu to w zasadzie początek.

Warto pamiętać o zasadach, które zwykle z uwagi na odległy w czasie termin zastosowania są traktowane po macoszemu, a mogą mieć istotny wpływ na kształt projektu i późniejsze losy beneficjenta. Wystarczy przypomnieć, że dokumentacja projektowa zgodnie z umową musi być przechowywana do 31 grudnia 2020 roku lub nawet dłużej, jeśli pojawi się taka potrzeba. A potrzeba może pojawić się w związku z przedłużającym się rozliczeniem końcowym programu operacyjnego, w ramach którego projekt otrzymał dofinansowanie.

Pięć lat od daty zakończenia finansowego realizacji projektu projektodawca ma obowiązek zachować trwałość projektu, czy jednak wszystkie przepisy są w tym zakresie spójne?

Co do okresu pięciu lat nie ma wątpliwości, okres ten reguluje Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. To samo rozporządzenie wprowadza także zasady dotyczące trwałości projektu, w artykule 57 pojawia się definicja tak zwanej znaczącej modyfikacji, której projekt nie może zostać poddany przed upływem owych pięciu lat od zakończenia w przeciwnym razie beneficjent może zostać zmuszony do zwrotu otrzymanych środków.

Tutaj jednak pojawia się wątpliwość dotycząca interpretacji definicji znaczącej modyfikacji. Artykuł 57 Rozporządzenia (WE) 1083/2006, wskazuje na dwie przesłanki związane z utrzymaniem trwałości – zostanie ona utrzymana jeśli projekt nie zostanie poddany modyfikacjom po pierwsze mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny oraz po drugie wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej. W dwóch głównych zasadach mieszczą się tak naprawdę cztery warunki. I to właśnie z interpretowania łącznego bądź rozłącznego stosowania ich wynikają problemy mogące mieć wpływ na losy projektu i beneficjenta.

Zamieszanie wprowadzają „Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013”. Zgodnie z zapisami tego dokumentu znacząca modyfikacja zachodzi wówczas, gdy zostaną spełnione jednocześnie dwa warunki jeden z części dotyczącej zmiany charakteru projektu i jeden z części drugiej dotyczącej zmiany własności lub zaprzestania działalności, a zatem zawsze musi być zmiana własności i na skutek zmiany własności zmiana charakteru projektu. Taka interpretacja zapisów powoduje, że w świetle wytycznych jeśli nastąpi jedynie zmiana własności, albo jedynie zmiana charakteru nie zostanie ona uznana za znaczącą modyfikację, a tym samym projektodawca może spać spokojnie, gdyż nikt nie zakwestionuje jego dofinansowania. Niestety istnieje też inna interpretacja, zgodnie z którą spokojny sen beneficjentów może zostać zakłócony. W orzecznictwie europejskim stosowana jest bowiem inna wykładnia, bardziej celowa. Mówi ona, że jeżeli warunkiem otrzymania dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest to, że projekt służy rozwojowi to, jeżeli nadal projekt będzie służył rozwojowi, czyli jeśli będzie utrzymany charakter projektu, to nawet przy zmianie własności nie ma problemu. W takim ujęciu interpretacja zgodna jest z horyzontalnymi wytycznymi w dotyczącymi kwalifikowania wydatków. Sytuacja robi się problematyczna, gdy weźmiemy pod uwagę drugą przesłankę. Jeżeli zmieniłby się cel projektu i projekt przestanie służyć celom społecznym czy publicznym, to nawet utrzymanie własności nie ratuje go od niedotrzymania zasady trwałości i zwrotu dofinansowania. Tymczasem w świetle krajowych wytycznych nadal nie jest to znacząca modyfikacja, co jednak jeśli taka zmiana powoduje realne i daleko idące zmiany w tym co po projekcie zostanie.

Najlepiej widać to na przykładzie. Załóżmy, że gmina X chce poprawić funkcjonowanie turystyki. Najlepszym rozwiązaniem jest stworzenie odpowiedniego punktu informacji turystycznej, najlepiej w centralnym punkcie miasta, powiedzmy w kamienicy przy rynku. W związku z potrzebą rozwoju turystyki gmina występuje o środki na remont kamienicy i przystosowania pomieszczeń do pełnienia funkcji informacji turystycznej o niebagatelnych walorach regionu. W końcu turysta wymaga obsługi, a samorząd ma obowiązek informować o atrakcjach w okolicy. Projekt obejmuje remont kamienicy na potrzeby punktu informacji turystycznej. Rozliczenie projektu będzie dotyczyło przygotowania samego pomieszczenia, ale celem projektu nie jest remont sam w sobie. Celem projektu jest rozwój turystyki w gminie dzięki sprawnie funkcjonującemu punktowi informacji turystycznej. Sama kamienica, nawet najpiękniej wyremontowana spełnienia celu nie zapewni. Punkt informacyjny zacznie funkcjonować dopiero w komplecie z osobą, która będzie informowała turystów, a ta zatem musi zostać zatrudniona i wyposażona w odpowiedni sposób. A to już są koszty, które nie są ujęte we wniosku o dofinansowanie i co więcej nie mieszczące się w okresie jego realizacji.

Intencją zasady trwałości projektów było właśnie to, aby niezależnie od kosztów cel, na który zostały przeznaczone środki unijne był utrzymywany. Punkt informacji turystycznej najprościej mówiąc musi funkcjonować przez pięć lat po zakończeniu realizacji projektu. Jednak wracając do rozbieżności w zapisach wytycznych i rozporządzenia sytuacja może wyglądać następująco: przyjmując interpretację wytycznych gmina mogłaby nawet dzień po zakończeni projektu wynająć kamienicę luksusowej restauracji. Wytyczne dopuszczają takie zmiany, bo zmienia się tylko charakter projektu, skoro własność jest utrzymana nie ma znaczącej modyfikacji, a zatem trwałość nie jest naruszana. W ten sposób gmina ma wyremontowaną kamienicę przy rynku i wpływy z wynajmu, a turysta błąka się po okolicy lub w ogóle do gminy nie zagląda. Już na pierwszy rzut oka taka sytuacja jest trudna do zaakceptowania, tymczasem wytyczne ją dopuszczają.

Rozporządzenie (WE) 1083/2006 jest w tym przypadku do bólu zdroworozsądkowe, żeby można było stosować wykładnię celowościową. To cel wydatkowania unijnych środków przesądza o trwałości, a nie zachowanie własności. Polskie zasady kwalifikowalności podejmują próbę ujęcia tego zdrowego rozsądku w ostre ramy administracyjne wprowadzając zasadę: zmiana własności i zmiana charakteru plus związek przyczynowo skutkowy.

Pytanie, którą wykładnię stosować? U umowie o dofinansowanie znajduje się zapis, który mówi o konieczności dotrzymania zapisów rozporządzenia i trzeba na to zwrócić uwagę. Beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania prawa wspólnotowego, nadrzędnego nad polskimi wytycznymi, które powinny być z nim tożsame, choć jak pokazuje przykład istnieją też pewne rozbieżności. Najważniejsze jest jednak to, żeby po zakończeniu realizacji projektu zostawić po nim nie tylko poprawne rozliczenie i zgodność z zasadami, ale również sensowne przedsięwzięcie.

Warto też pamiętać o tym, że zasady dotyczące utrzymania trwałości projektów powoli nabierać będą coraz większego znaczenia. Niebawem bowiem skończy się realizacja projektów, skończy się okres programowania, a zacznie weryfikacja jego efektów, już bez taryfy ulgowej, którą nie oszukujmy się mieliśmy w pierwszym okresie programowania jako nowe państwo członkowskie. Warto zatem pomyśleć po pierwsze o tym co zostanie po projekcie, kiedy już wydamy dofinansowanie i jak zapewnić sobie spokojny sen, kiedy do drzwi w każdej chwili może zapukać kontrola.

Autor: Michał Rutkowski